以法治方式推动公共安全治理模式转型

点击数：201　时间：2026-01-30　作者：重庆工商大学

，需要通过构建系统完备、运行有效的法律制度，将风险防范的关口稳定、规范地向前延伸，使“防患于未然”成为制度化、常态化的治理实践。　　当前，我国公共安全形势总体稳定，但风险形态日趋复杂。一方面，风险类型更加多元，从传统的安全生产、自然灾害等领域，延伸至网络安全、生物安全、数据安全等新领域，呈现出跨界性、关联性、动态性等特征。另一方面，传统的、主要依靠行政命令和

　　“十五五”规划建议将完善公共安全体系作为建设更高水平平安中国的重要内容加以部署，明确提出“推动公共安全治理模式向事前预防转型”，体现了对公共安全治理规律的深刻把握。实现这一转型，要求对公共安全治理的理念、重心与机制进行系统性的优化与完善，需要通过构建系统完备、运行有效的法律制度，将风险防范的关口稳定、规范地向前延伸，使“防患于未然”成为制度化、常态化的治理实践。

　　当前，我国公共安全形势总体稳定，但风险形态日趋复杂。一方面，风险类型更加多元，从传统的安全生产、自然灾害等领域，延伸至网络安全、生物安全、数据安全等新领域，呈现出跨界性、关联性、动态性等特征。另一方面，传统的、主要依靠行政命令和阶段性集中治理的方式，在面对这些系统性、隐蔽性风险时，往往存在反应滞后、协同不足、可持续性弱的局限。因此，将风险防线系统性地向前端和源头延伸，已成为提升公共安全治理效能的重要课题。传统治理模式下，无论是“事中救援”还是“事后处置”，针对的主要是已发生的行为和事件，法律依据和程序相对清晰，而“事前预防”针对的是尚未发生、但可能发生的风险，这带来了独特的法治挑战。一方面，事前预防要求将干预的关口前移，如何依法既授予必要的预防性干预权力，又明晰其边界和程序，防止“过度防御”，是立法和执法需要精细把握的问题。另一方面，风险的跨界性要求治理的协同性。如何通过法治化的机制设计，打破部门藩篱，形成常态化、制度化的协同治理格局，是实践层面亟待突破的瓶颈。

　　近年来，为适应公共安全治理的新形势，我国立法步伐加快，《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国食品安全法》等法律修订已经体现了预防性法律制度，确立了“预防为主、防治结合”的原则，并通过具体条款构建全链条风险防控框架，初步构建起规划、建设、生产、使用等全链条的风险防控体系。但在治理实践中仍然面临法律责任难落实，法律规定不明确等难题，凸显出治理模式转型的长期性、艰巨性。为此，必须在巩固既有法治成果的基础上，持续推动法律制度与体制机制的健全与完善。

　　立法理念上，进一步突出预防性法治理念。我国公共安全事务经历了从应急响应到综合应对，再到事前预防的发展阶段。传统的公共安全管理往往依赖于行政命令、临时动员以及压力传导，虽然效率较高，但存在随意性较强、持续性偏弱等问题。事前预防要求法律必须对尚未发生但可能发生的风险作出及时、有效的回应。这意味着立法工作需更具前瞻性和针对性，绝不仅仅是简单高效地应对事故，而是通过法律规范的引导和控制，构建辨识和消除风险的机制。这就要求我们从理念上发生转变，将整个公共安全治理活动的重心放在源头，并通过一系列规范、权威和稳定的预防性制度设计，为各类主体的活动设定安全边界，在风险萌芽阶段就进行主动干预。近年来，这一转变已在多部法律修订中得到体现。未来，应进一步树立安全发展、源头治理的理念，继续强化立法的前瞻性，主动研判科技演进、产业变革催生的新型风险，通过及时的法律制定与修改，为社会提供清晰稳定的安全预期。

　　规制对象上，更加关注对“风险”的常态化管控。传统的治理资源与注意力分配往往侧重于“事件应对”，而事前预防模式要求将重心稳定、持续地转向对潜在风险的系统性管理。近年来，一些地方发生的重大自然灾害，暴露出城市发展挤占行洪通道、在地质灾害高风险区进行建设等问题。部分领域发生的事故灾难也一再警示我们，如果不能从源头上提升重要基础设施本质安全水平，将难以从根本上遏制重特大事故发生的可能性和潜在影响。在事前预防型公共安全治理模式下，法律应当明确要求各类主体承担起识别、评估、报告和管控风险的强制性义务，更加综合、常态化评估政府、企业等各类主体是否依法履行了风险识别、评估、报告、管控和沟通的法定责任，引导全社会将资源和精力更有效配置于风险的源头防控。

　　责任确定上，从侧重结果转向侧重行为。严密科学的法律责任体系是法律威慑力和引导力的基础。在事前预防型公共安全治理模式下，法律责任的触发点，应从事故“发生后”提前至风险隐患形成“过程中”，从主要追究直接责任人员到系统性进行责任倒查。只要相关责任主体，特别是生产经营单位及其负责人未能履行法律法规明确规定的风险排查治理、安全投入保障、员工教育培训等预防性义务，即便尚未导致事故，也应当承担相应的警告、罚款、责令整改乃至行业禁入等法律责任。这是落实中央关于“完善安全生产风险排查整治和责任倒查机制”部署的具体要求，旨在通过法治的强制与引导，倒逼各方主体将风险防控的意识和措施融入日常管理，切实做到防微杜渐。

　　行为规范上，促进法律规范与行业技术标准有机衔接。行为责任要落地，就必须让“法定义务”变得清晰、可衡量，这意味着在公共安全治理法治化过程中需要更多地引入量化工具和科学评估体系，通过“标准”或“清单”等载体，将法律要求的抽象预防行为，转化为具体、可核查、可执法的技术规范，让监管者和被监管者都清清楚楚、有章可循。目前，有关行业、领域正在推进的重大事故隐患判定标准，让政府监管、企业自查、第三方评估都有了共同遵循的“标尺”，极大提升了风险识别的规范性和准确性。但真正实现从“处理事故”到“消除隐患”的转变，还要对“事故隐患”概念进行重新定义，使其与风险真正挂钩，根据风险的变化情况对重大事故隐患判定标准进行动态更新，确保公共安全治理能够有效聚焦那些现实紧迫的重大风险，实现精准、高效和前瞻性的预防。

　　需要指出的是，风险规制是典型的“决策于未知”，由于风险是客观存在的，消除全部风险不具有现实可能性。在统筹发展和安全的要求下，需要兼顾优化营商环境与管控风险的平衡，审慎考量制度交易成本。此外，公共安全治理是整体性、周期性治理。建立事前预防型公共安全治理模式，绝不意味着放弃或削弱事后惩治，必须在遵循风险发生演化规律的基础上，形成“事前预防—事中控制—事后惩治”一体化法律制度的闭环，既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招，打好公共安全治理的“组合拳”。

　　(作者系应急管理部信息研究院法律研究所所长)