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区域协调发展是中国式现代化的内在要求。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”这一重大部署首次将四大国家战略进行系统性整合，强调通过战略叠加释放协同效应，这是确保“十五五”时期有效发挥承前启后功能的必然要求，也是新时代优化区域发展格局、推进中国式现代化的必要举措。
两重意义 四大区域发展战略叠加
党的二十届四中全会将区域协调发展提升至国家战略全局的重要位置，四大区域发展战略的叠加部署并非简单的政策排列，而是基于我国进入全面建设社会主义现代化国家新阶段的战略需求，对于确保各类区域战略实施效果和区域战略整体实施效果均具有重大意义。
一方面，发挥四大战略叠加效应有利于确保各类区域战略的实施效果。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央先后提出一系列与空间格局优化相关的发展战略，为中国式现代化进程的顺利推进提供了强大空间支撑。然而，由于这些战略在空间范围上存在交叉、在功能定位上存在密切联系，理顺区域战略关系对确保区域战略效果就尤为重要。如区域协调发展战略的功能定位聚焦于缩小区域差距，涵盖整个国家全部区域;区域重大战略的功能定位体现为培育区域经济增长极，涵盖京津冀、长江流域、粤港澳大湾区、长三角地区和黄河流域;主体功能区战略的功能定位是通过明确不同类型国土空间功能定位从而为高质量发展提供蓝图，涵盖全部国土空间;新型城镇化战略以城市为作用对象，其功能定位体现于为城乡融合发展提供更为强大的载体。显然，面对这种空间交叉、功能相关的战略布局，发挥四大战略叠加效应将是通过理顺区域关系和战略关系从而确保各类战略实施效果的重要前提。
另一方面，发挥四大战略叠加效应有助于确保区域战略整体实施效果。加快构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系是我国区域发展的总体目标。显然，实现这一目标不可能仅仅依靠某一类区域战略，而必须同时发挥不同类型区域战略的叠加效应，而这恰恰要求同时发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应。从区域发展总体目标与四大战略耦合路径的关系看，主体功能区战略在起点层面明确了不同区域的发展定位，奠定了高质量区域经济布局形成的制度基础。区域重大战略则立足增长极地区，通过发挥增长极地区的辐射带动能力来提高发展效率，为高质量区域经济布局奠定经济基础。伴随着增长极地区的率先发展，区域发展差距不可避免地会逐渐扩大，这一阶段就需要区域协调发展战略发挥相应作用，为高质量区域经济布局提供动力保障。在此基础上，新型城镇化战略坚持以人为本，将确保我国区域和城市发展的方向契合人民的美好生活需要，是实现最终共同富裕目标的必然支撑。
“1+1=1” 发挥四大战略叠加效应的根本前提
实现“1+1=1”，其含义是“一体化”，只有真正实现区域间的要素流动一体化、制度规则一体化、公共服务一体化，各区域战略的空间效应才具有深度融合的可能。
从本质看，区域战略叠加的对象是各战略的空间效应，倘若区域经济发展格局存在明显的地方割裂和市场保护，这些战略的空间效应就难以被融合和叠加。因此，发挥四大战略的叠加效应，首要前提就是要实现高水平的区域一体化，通过真正实现区域间的要素流动、制度规则、公共服务等一体化，促进各区域战略的空间效应的深度融合。从当前制约我国区域一体化的诸多因素看，未来应加快全国统一大市场建设，坚决破除制约全国统一大市场建设的卡点堵点，为区域战略叠加效应的发挥奠定制度基础。
一是推进基础设施互联互通。基础设施的互联互通是区域一体化的必然要求。在“硬连通”上，加快推动交通、能源、水利、信息等基础设施的跨区域协同建设，推进跨区域跨流域大通道建设，完善城市群城际铁路网络，统筹布局全国一体化算力网络国家枢纽节点。在“软联通”上，推进政务服务、公共服务的跨区域协同，扩大政务服务跨省通办范围，实现医保、教育、人才职称等领域的跨省共享共认，降低要素流动的制度性成本，为合作分工提供坚实支撑。
二是要推动要素市场一体化纵深发展。聚焦劳动力、土地、数据等核心要素，推动各要素市场从区域分割向全国统一贯通转型。在劳动力领域，深化户籍制度改革，消除劳动力流动的身份限制与待遇差异。在土地领域，健全城乡统一建设用地市场，完善建设用地指标跨区域交易机制。在数据领域，加快构建全国统一数据要素市场，明确数据产权界定、交易流通和安全保护规则。以核心要素市场的纵深一体化，让生产要素依据市场规律自由流动、高效配置，为四大战略叠加形成有机整体奠定要素基础，真正打破“一亩三分地”的思维定式。
三是强化制度规则协同。制度规则的一致性是一体化发展的重要标志，也是消除战略冲突的关键保障。要以全国统一大市场建设为导向，推进各区域在市场基础制度、监管标准协同衔接。深入落实公平竞争审查制度，全面覆盖各类政策措施，坚决清除妨碍要素自由流动、限制市场竞争的地方保护政策。在核心领域统一标准、统一流程、统一监管，搭建全国统一监管信息共享平台，实行联合执法，维护全国统一市场竞争秩序，推动区域发展从单打独斗转向齐心协力。
“1+1>2” 发挥四大战略叠加效应的根本路径
实现“1+1>2”，其含义是“事半功倍”，旨在通过区域战略之间的规划协同、产业协同、创新协同，让四大战略在叠加过程中产生“1+1>2”的规模效应，确保叠加效应充分发挥。
强化区域战略的规划协同。规划是支撑区域战略实施过程乃至决定区域战略实施效果的关键因素。由于区域战略数量众多，不同区域战略的规划倘若缺乏深度协同并各搞一套，很容易让区域战略相互冲突。从规划的内容看，不同区域战略的规划应努力在时间区间、空间范围、实施环节、政策工具、承载主体等要素上实现高度协同，做到在周期上匹配、在空间上耦合、在路径上衔接、在功能上互补，真正为区域战略叠加效应的发挥奠定坚实的制度基础。
强化区域战略的产业协同。区域战略旨在通过优化区域发展格局尤其是产业空间分工格局来提高个体区域发展水平和整体区域发展效率。因此，产业协同是决定区域战略叠加效应的重要载体。一方面，应引导各地立足国土空间功能定位，找准自身比较优势，立足全国发展大局和行业发展趋势找到适合自身的产业发展路径，加快形成各有所长、优势互补的产业分工格局，避免地区过度“内卷”和无序竞争。另一方面，统筹区域一体化和产业链政策，在区域战略内部区域引导各地区依据产业链上下游环节的实际特征和发展需要进行深度分工，加快形成联系紧密、深度合作的产业分工体系，增强整个区域的竞争优势。
强化区域战略的创新协同。作为第一发展动力，创新协同是确保区域战略叠加效应的关键支撑。一方面，应打破创新资源的区域分割，以区域重大战略中的创新高地为核心，构建跨区域、多层次的创新协同网络，推动创新资源跨区域共享，促进创新人才自由流动和知识成果共享。另一方面，应完善跨区域创新协同机制，以区域产业发展的普遍难题和核心难题为方向，聚焦区域科研创新资源开展联合攻关，促进创新链、产业链、资金链、人才链深度融合，提升整个地区产业链核心竞争力，为区域战略叠加提供持续的创新动力。
“1>1” 发挥四大战略叠加效应的根本保障
实现“1>1”，其含义是“帕累托改进”，旨在通过构建差异化、补偿化的政策体系，确保各个区域在战略叠加中都能获得发展收益，避免出现强者愈强、弱者愈弱的马太效应。由于不同区域发展基础、资源禀赋存在显著差异，区域发展战略的实施，必然会导致区域发展利益格局出现重大调整，甚至会出现部分地区发展利益短期下降的情形，如果缺乏足够合理和稳定的利益共享机制，任由部分地区发展利益下降，最终不仅会影响相关区域参与区域战略的积极性，也会对区域战略的实施效果产生负面影响。因此，聚焦区域发展利益这一指标，确保所有区域的发展利益均有所增加，将是发挥区域战略叠加效应的重要支撑。
加快建立差异化区域政策体系。一方面，地方考核政策应差异化。依据不同区域功能定位和发展阶段，构建分类指导、精准施策的政策体系。优化地方考核评价机制，摒弃“一刀切”标准，对城市化地区强化经济结构、自主创新考核，对农产品主产区重点考核粮食安全、农业现代化，重点生态功能区突出生态环境保护。另一方面，地方发展政策应差异化。依据国土空间功能定位制定差异化的产业发展办法，从产业选择、税收优惠、要素保障等方面出台有力举措，引导各地发展体现地区特点和比较优势的特色优势产业。与此同时，加大对限制开发、禁止开发区域和欠发达地区转移支付力度，支持基本公共服务均等化和生态保护。
加快完善多元化生态补偿机制。生态补偿机制是平衡生态保护与经济发展利益的关键，但目前存在责任边界模糊、补偿方式单一等突出短板。一方面，要夯实制度基础解决“谁来补、补什么”的问题。建立跨区域生态保护权责清单制度，明确中央与地方、保护地与受益地的责任边界，同时将流域、森林、湿地、耕地等纳入补偿体系，科学探索跨区域生态补偿基金。另一方面，要激活市场动能解决“怎么补、补得久”的问题。推广产业协作、人才培训、共建园区等模式，发展碳汇交易、生态券等市场化补偿工具，最终实现生态保护与经济发展的良性循环。
加快健全区域利益补偿机制。区域利益补偿机制是确保区域利益格局平衡的关键支撑。面对区域战略实施后对各区域利益带来的不同冲击，应结合各区域发展实际和发展诉求，建立有效、科学、合理、规范的区域利益补偿机制，明确区域利益的衡量标准和具体指标，对区域战略实施周期内的区域利益变化进行全面和系统监测，对受区域战略影响较大的区域，可从产业定向转移、公共产品倾斜、生产要素保障、财政转移支付提高等方面建立特定的利益补偿机制，鼓励和引导区域更积极、更主动参与区域战略。
【作者单位：中央党校(国家行政学院)经济学教研部教授】
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