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城市是现代化建设的重要载体、人民幸福生活的重要空间。城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十八大以来，党中央深刻把握新形势下我国城市发展规律，坚持党对城市工作的全面领导，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，坚持把城市作为有机生命体系统谋划，推动城市发展取得历史性成就。陕西认真践行人民城市理念，坚持推动城市内涵式发展，城市空间发展格局不断优化、发展方式不断转变，城市治理体系和治理能力现代化不断提升，城乡融合发展体制机制不断健全。2024年末，全省常住人口城镇化率达66.14%，新型城镇化建设得到持续推进。
扎实推进新型城镇化建设
以高质量发展全面推进中国式现代化，对城市发展提出了新的更高要求。陕西坚持党对城市工作的全面领导，因地制宜，分类施策，扎实推进新型城镇化建设，构建起以城市群、都市圈为依托的大中小城市协调发展的格局，城市发展能级、规划建设治理、宜业宜居品质、历史文化保护传承、生态环境质量均实现显著提升。
一是城市规划政策体系逐步完善。深入实施《陕西省新型城镇化规划(2021—2035年)》《陕西省贯彻〈深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划〉实施方案》;省、市、县三级国土空间总体规划完成审批，实现了“统一底图、统一标准、统一规划、统一管理”，有效支撑城市规划、建设和治理。
二是以人为核心的新型城镇化扎实推进。深化户籍制度改革，全面实行“实际工作+实际居住”落户的户口迁移政策，落实随迁子女入学政策，健全住房保障体系，搭建就业服务平台。统筹城乡融合发展，促进要素双向流动，科学划分县域类型，深入实施“千村示范、万村提升”工程。
三是城市空间布局与利用效能持续优化。根据城市功能定位，构建“一群一圈四极六城多镇”城镇空间格局，加快建设关中平原城市群，培育西安都市圈，提升各区域中心城市综合承载能力，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。城市存量低效用地优先用于补齐基础设施和公共空间短板，严控水体保护线、绿地控制线、基础设施控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线。
四是宜居韧性城市建设步伐不断加快。以城市更新为抓手完善功能、提升品质，重点更新改造城镇老旧小区及各类老旧管线管道。强化基础设施投入，提升城市综合承载能力。构建城市排水防涝工程体系，推进雨污分流改造和海绵城市建设，筑牢城市安全韧性防线。打好蓝天、碧水、净土保卫战，2024年全省国考10市空气质量综合指数较2020年改善11.2%，关中5市改善11.5%。持续推进重金属污染整治与“无废城市”试点创建。
五是城市历史文化保护传承全面加强。加强城市形态和建筑高度、体量、风格、色彩等管控引导，严格保护历史文化遗产及其整体环境。坚持以用促保，将重点项目与民生改善相结合，综合运用数字技术，实现文物保护、文旅运营、应急管理等多功能融合共享。目前，全省共有国家级和省级历史文化名城22座、名镇51个、名村58个，历史文化街区68片，历史建筑1224处。
准确理解和把握人民城市理念
人民城市理念是习近平总书记关于城市工作的重要论述的精髓要义，也是我国城市发展的关键所在。“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的内涵，涵盖了城市建设发展的方方面面，承载着人民对美好生活的向往。近年来，陕西城市建设工作由“城镇化”向“城市现代化体系”升级，“城市建设”向“安全韧性建设”转变，“GDP城市”向“宜居城市”“创新城市”“绿色城市”跃迁，既体现出城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，也体现出城市发展要进一步满足人民群众高品质生活需要。做好新时期城市工作，要准确把握当前城市发展的阶段性特征，把“为人民”和“人民建”有机统一，转变城市发展理念、发展方式、发展动力、工作重心和工作方法，注重以人为本、集约高效、特色发展、治理投入、统筹协调。
一由“增量”向“质量”转。新发展阶段要以“质量效益”为导向，从“有没有”转向“好不好”，从“要素驱动”转向“创新驱动”，催生新产业、新业态、新模式，为城市发展开辟新空间，增强发展内生动力，实现城市发展从“大”到“强”，区域经济从“竞争”到“协同”。
二由“外延”向“内涵”变。新发展阶段要由外延扩张向内涵提升转变，利用好城市内在禀赋优势，制定个性化发展路径，提升吸引力和竞争力。在科学划定的开发边界内，集约高效利用资源、合理优化空间布局、提升公共服务质量、强化治理效能，实现经济、社会、环境协调发展，让城市更宜居宜业。
三由“单一”向“系统”调。城市各类主体既是城市发展成果的受益者，也是参与者、建设者，要贯彻人民城市理念，推进多元共治城市治理体系。加强党委对城市工作的领导，强化政府创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等职能，发挥市场在资源配置中的决定性作用，调动市民参与监督的积极性。
系统谋划和推进创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧城市建设
习近平总书记指出：“城市工作要树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密部署，系统推进各方面工作。”推动城市高质量发展，要以法治思维统筹规划、以立法约束开发边界、以执法规范建设行为、以制度保障民生权益，把城市作为有机生命体系统谋划，规划长短结合，建设分类平衡，资源优化均衡，风险“平急管控”，管理分类施策，合理安排生产、生活、生态空间，统筹高效建设现代化人民城市。
一是统筹规划引领城市建设，为城市“理脉络、强筋骨”。要围绕服务国家战略与城市发展定位，统筹推动高质量发展与高品质生活、城市数字化与全面绿色低碳转型、城市有机更新与城市文脉延续传承，实现与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。着力优化现代化城市体系，抓好关中平原城市群、西安都市圈和西安国家中心城市建设，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，促进大中小城市和小城镇协调发展、城乡融合发展。以“多规合一”统筹地下地上及空域资源，地下空间整合市政设施、轨道交通、人防工程等布局，避免管线冲突与资源浪费;地上空间将生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线作为调整经济结构、规划产业的红线严格管控;空域维度统筹航空限高、气象监测、光污染控制等需求。
二是开放创新激发城市活力，为城市“造血液、畅循环”。建设富有活力的创新城市，因地制宜、因城施策，立足城市资源禀赋和基础条件，破除体制机制障碍，精心培育创新生态，激发创新创业活力，强化科技创新与产业创新协同，统筹推进传统产业改造升级、新兴产业培育壮大、未来产业布局建设。激活城市存量资源潜力、优化增量，利用老旧厂房、低效楼宇、闲置传统商业设施。深入推进县域商业体系建设，完善县域商业网络，提速农村物流配送。提高中小城市和县城承载能力，完善县域园区基础设施，优化资源配置，提升服务能力，推动产业进园区集聚、功能在园区集成、要素向园区集中。提升城市对外开放合作水平，优化开放环境和服务，建设“一带一路”节点城市。
三是优化提升基础设施赋能城市宜居宜业，为城市“补短板、积势能”。找准人民生活需求、摸准城市发展痛点，统筹生产、生活、生态三大布局，建设舒适便利的宜居城市。围绕“好房子、好小区、好社区、好城区”目标定位，稳步推进城中村、老旧小区改造，统筹推进生态廊道、通风廊道、城市绿道、景观廊道及基础设施一体布局。补足基础设施硬件短板，推进燃气、供排水、供热、电力等地下管线管网和地下综合管廊建设改造，破解“马路拉链”“空中蜘蛛网”等治理难题。
四是绿色低碳绘就城市生态新卷，为城市“亮底色、焕新颜”。建设绿色低碳的美丽城市，加强生态环境保护，治理大气污染，严控工业废气排放，推广清洁能源使用;保护水资源，治理水污染，严控地下水开采;增加城市绿地面积，打造公园、湿地等生态景观，促进中水回收利用;推进城乡垃圾分类处理，改善农村人居环境。推动经济社会绿色化、低碳化转型发展，优化城市内部空间结构，促进生态空间与生产生活空间衔接融合，统筹产业调整、污染治理、生态保护、应对气候变化。
五是内外兼修推进城市更新，为城市“增韧性、提品质”。建设安全可靠的韧性城市，要坚持系统观念，完善城市管理统筹协调机制，先规划、后建设，先地下、后地上，提高城市基础设施的整体性、系统性;统筹建设和运行，加大对运营维护的资源投入。优化城市基础设施布局、结构、功能，加强系统集成，加快推进城市生命线安全工程建设、海绵城市建设，将现代信息技术与城市基础设施建设深度融合，对市政设施运行数据自动采集、实时监测、动态预警、有效处置，主动高效预防和处理风险，增强城市免疫系统。
六是以用促保活化城市文化传承，为城市“保住根、留下魂”。建设崇德向善的文明城市，要聚焦城市结构优化、功能完善和品质提升，在老城区改造及新城建设期间杜绝大规模拆除重建、照搬照抄，推行小规模、渐进式、织补型的微更新策略，保护好城市独特的历史文脉、人文地理和自然景观。坚持以用促保，统筹居民生活、城市经济与文化遗产保护工作，推动老街区、老厂区成为消费新场景、城市新地标。常态化组织开展各类文化实践活动，以优质文化滋养城市灵魂。
七是数据赋能提升城市现代化水平，为城市“添智慧、优功能”。建设便捷高效的智慧城市，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术优化完善城市管理手段、模式和理念。加快数字基础设施建设，促进跨部门、跨区域、跨层级、跨系统、跨业务的数据共享和业务协同，推动政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”。丰富综合集成、多领域协同的数字化应用场景，推进建筑和市政基础设施设备智能化更新。
八是聚合民意，探索社区党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业协调运行新模式，完善居民、企业、群团组织、社会组织参与城市治理机制，解决群众身边事。建立同人口变化相协调的优质公共服务供给机制，完善灵活就业人员、农村进城务工人员、新就业形态人员社保制度;加强低收入群体、残障群体、老年群体社会保障和分层分类社会救助;实施基础教育扩优提质行动，推动优质医疗资源扩容下沉;发展保障性住房，稳步推进灵活就业人员参加住房公积金制度。
“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，要立足当前城市发展阶段性特征，聚焦人民对高品质生活的期待，将人民城市理念落实到城市规划、建设与治理中，坚持内涵式发展，让城市更加创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧，让人民享有更多获得感、幸福感、安全感。
(作者单位：陕西省人大财政经济委员会)
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