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《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》(以下简称《建议》)强调“促进服务业优质高效发展”，为“十五五”时期服务业发展指明了方向。服务业既是经济增长的主引擎、就业的蓄水池，更是践行高质量发展理念、满足人民美好生活需要的核心载体。立足《建议》的战略部署，结合经济社会发展实际深挖服务业发展机遇、破解发展瓶颈，是“十五五”时期服务业实现质效双升的关键。
服务业迎来三大新机遇
《建议》围绕目标、路径、抓手，为服务业构建起层次清晰的发展框架。
在发展目标上，《建议》提出的“经济增长保持在合理区间，全要素生产率稳步提升，居民消费率明显提高”，均与服务业发展深度相关。作为国民经济占比最高的产业，服务业的增长韧性直接决定经济增长目标能否落地;服务业生产率长期低于制造业的现状，使其成为提升全要素生产率的关键突破口;而服务消费作为居民消费的主要组成部分，其扩容提质更是居民消费率提高的核心支撑。这三条目标共同构成了对服务业提质增效的刚性要求。
在发展路径上，《建议》明确实施服务业扩能提质行动，分领域精准发力。生产性服务业聚焦先进制造业升级需求，向专业化和价值链高端延伸，重点强化研发设计、工业软件、供应链服务等关键环节供给;生活性服务业围绕群众美好生活需要，向高品质、多样化、便利化转型，着力补齐养老托育、社区服务、文体旅游等民生领域短板，形成“生产服务强支撑、生活服务惠民生”的双轮驱动格局。
在关键抓手方面，《建议》提出“推进服务业数智化”，以数智化转型破解服务业标准化不足、效率偏低的痛点，依托“人工智能+”行动与新型基础设施，推动传统服务业改造升级和新兴服务业态培育;提出“提高现代服务业与先进制造业、现代农业融合发展水平”，以产业深度融合拓宽发展边界，促进现代服务业与先进制造业、现代农业协同联动，打造“制造+服务”“农业+服务”的融合发展模式;提出“扩大服务业开放”，以制度型开放拓展发展空间，通过缩减跨境服务贸易负面清单、对接国际高标准规则，提升服务业对外开放水平。同时，强调加强服务标准和质量品牌建设，健全服务业统计监测体系，为服务业健康发展筑牢基础——统一的服务标准可提升行业规范化水平，优质的质量品牌能增强消费信任，科学的统计监测则为政策制定与企业决策提供依据。
“十五五”时期，中国服务业的发展机遇主要体现在以下三个层面。
一是战略目标绑定带来的政策机遇。面向“十五五”时期高质量发展目标，服务业提供了关键支撑：经济增长层面，需通过服务业扩能提质增强韧性，筑牢经济稳定运行基础;效率提升层面，服务业生产率短板是核心增量点，其提升直接推动全要素生产率增长;消费升级层面，服务消费需求从基础保障向品质升级跨越，未来需通过供给优化释放潜力，为行业注入持久动力。
二是经济结构转型带来的市场机遇。“十五五”时期，中国服务业就业比重和服务消费占比都将不断提升。这意味着，就业端，服务业需通过业态创新创造优质岗位，缓解结构性就业压力;消费端，服务消费将进一步取代商品消费成为增长核心动力，居民收入提升与观念转变将扩大养老托育、健康医疗、文旅休闲需求，先进制造业升级也将催生研发设计、工业互联网、供应链金融等生产性服务需求，形成“生活服务扩规模、生产服务提质量”格局。
三是全球化格局演变带来的开放机遇。当前经济全球化进入“慢全球化”阶段，全球格局正经历深刻调整，中国正积极参与并引领构建新型经济全球化。这一过程的核心特征不仅是全球化重心由制造业转向服务业，更是全球治理体系、规则与标准的重塑与重构。谁能在服务业领域的国际规则和标准制定中占据主动，谁就能在未来的全球竞争中赢得先机。这为中国服务业扩大开放、提升国际话语权提供了重要机遇，有助于在全球价值链中占据更高端环节，增强服务业的国际竞争力。
三大短板制约机遇转化
当前服务业存在三大短板，制约机遇转化。
一是供给结构与需求适配不足。生产性服务业高端化滞后，工业软件、核心研发服务等短缺且部分依赖进口，难以支撑全要素生产率提升;生活性服务业“两端失衡”，基本公共服务城乡区域覆盖不均，高端医疗、精品文旅供给不足导致部分消费外流，同时同质化突出，无法适配个性化需求;服务业与国际高标准规则对接不够，部分领域标准、品牌与国际先进水平有差距，难以有效参与全球竞争。
二是生产率提升与数智化转型滞后。服务业标准化建设滞后，生活性服务业因场景多样、需求个性化，规模效应难发挥，生产率提升缓慢;部分传统服务企业数智化转型意愿与能力不足，工业互联网、大数据等技术应用深度不够，未破解效率痛点;复合型人才短缺，懂数字技术且精通行业业务的人才缺口大，培养与市场需求脱节，阻碍转型进程。
三是发展环境与要素保障存在短板。数据要素流通不畅，政务与企业数据共享不足，跨境流动规则不完善，无法满足数智化与开放需求;部分服务领域准入门槛高，地方隐形保护壁垒仍存，连锁企业跨省经营面临重复审批、标准不统一等问题，制约全国统一大市场建设;支持政策存在“一刀切”，未针对生产性与生活性、传统与新兴服务业差异化需求精准发力，政策效果打折扣。
质效双升的破局之道
“十五五”时期，中国服务业发展需紧扣《建议》部署与机遇，从四个维度精准施策，推动服务业实现质效双升。
一是聚焦生产率提升，破解效率瓶颈。以标准化突破异质性难题，加快制定生产性服务业研发设计、工业互联网领域国家级专业标准，建立检验检测结果跨区域互认机制;出台生活性服务业养老托育、文旅休闲质量分级规范，推动行业从“达标”向“优质”升级。以数智化转型为抓手，深化上云用数赋智行动，设专项补贴支持传统企业数字化重构，培育跨行业数智化示范标杆，建区域性公共技术平台为中小企业提供低成本工具与指导。以人才培养为支撑，优化职教与高教专业设置，新增数智化服务、高端服务管理特色专业，开展针对性技能培训，建立跨区域人才资格互认机制，畅通流动渠道。
二是优化供给结构，对接多元需求。针对生产性需求，实施工业软件攻坚计划，突破关键核心技术，建产学研协同创新平台，推动服务嵌入制造业全流程，形成“制造+服务”协同模式。针对生活性需求，构建“普惠兜底+品质升级”体系，通过政府购买服务、公建民营新增嵌入式养老机构与普惠托育床位，同时支持企业开发沉浸式文旅、智慧康养、个性化教育等高品质产品，培育全国性优质品牌。针对开放需求，对标国际先进水平，制定服务业重点领域国际标准转化清单，培育具有国际竞争力的“中国服务”企业。
三是深化改革开放，激活市场活力。破除制度障碍，开展地方保护政策专项清理，统一服务领域准入规则与标准，推动连锁企业跨省经营“一网通办”，促进要素流动;深化“放管服”改革，压缩企业审批时限，全面推行“证照分离”全覆盖，降低准入门槛。推进制度型开放，持续缩减跨境服务贸易负面清单，在自贸试验区、海南自贸港开展金融、医疗、电信高水平开放试点，形成可复制的国际规则对接路径;支持企业“走出去”，建立“一带一路”跨境服务贸易园区，提供配套服务，推动我国参与服务业国际标准制定，提升话语权。
四是强化政策保障，夯实发展基础。优化精准支持政策，生产性服务业加大研发补贴，提高企业研发费用加计扣除比例，出台专项税收优惠;生活性服务业完善民生财政投入增长机制，建立服务价格补贴联动机制;新兴服务业出台包容审慎监管清单，明确新业态监管边界。健全要素保障，加快全国一体化数据市场建设，明确数据确权、定价、流通规则，推动政务数据向企业开放，规范跨境流动;开发“服务贷”等专属信贷产品，支持符合条件企业上市融资，扩大服务贸易外汇便利化试点。加强统计监测，细化服务业分类统计标准，建立动态监测评估机制，定期发布发展质量指数，为政策优化提供依据。
(作者系南京大学长江产业发展研究院研究员)
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