新型城镇化在推进中国式现代化中的双重职责

点击数：479　时间：2025-07-23　作者：重庆工商大学

掘、创造和运用自身比较优势。是否扎实有效地发挥辐射带动作用，是城镇高质量发展的一个重要体现，应作为衡量城镇健康发展的一个基本标准。　　7月14日至15日召开的中央城市工作会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。会议部署城市工作7个方面的重点任务，首要的就是着力优化现代化城市体系。着眼于提高城

　　阅读提示：在提升城镇发展质量和推动城镇对区域发挥辐射带动作用两个方面下功夫，可谓是新型城镇化在推进中国式现代化中的双重职责。城镇发展质量的提升不能止于恪守一般准则，而应着力以此为基础开辟一条符合自身实际的发展道路。这一道路的核心内容是挖掘、创造和运用自身比较优势。是否扎实有效地发挥辐射带动作用，是城镇高质量发展的一个重要体现，应作为衡量城镇健康发展的一个基本标准。

　　7月14日至15日召开的中央城市工作会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。会议部署城市工作7个方面的重点任务，首要的就是着力优化现代化城市体系。着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，继续推进农业转移人口市民化，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展。这可谓是点明了新型城镇化在推进中国式现代化中的双重职责。

　　城镇是我国经济社会发展的主要支撑与促进力量，城镇化发展状态在很大程度上决定着中国式现代化建设的速度和质量。我们应按照中央指明的方向，把握事物发展的内在规律，突出重点、统筹协调，推动新型城镇化实现新的更大的突破，使其为中国式现代化建设提供强大动力和坚实支撑。

　　城镇不发展，推进中国式现代化就失去了依托;单纯着眼于城镇发展，会影响非城镇地区的发展，全面现代化也难以实现。因此基于中国式现代化建设和新型城镇化发展实际，下一步应在提升城镇发展质量和推动城镇对区域发挥辐射带动作用两个方面下功夫，要防止城镇特别是城市“带病行进”，不断增强城镇的发展能量与韧性;要妥善应对虹吸效应，不把城镇的发展建筑在牺牲其他地区特别是广大农村的基础之上。

　　以构建比较优势和自我特色为基础，不断提升城镇发展质量

　　城镇发展质量直接反映着城镇功能、品态、格局与潜能，间接关联着城镇治理体系、城镇间结构，是城镇各重要关系和基本元素运转状况的综合体现，实际表现为城镇的区域竞争力、可持续发展潜力和对人民日益增长的美好生活需要的满足能力。

　　城镇运行与发展有自身规律，因而有必须遵循的一般准则。但城镇发展质量的提升不能止于恪守一般准则，而应着力以此为基础开辟一条符合自身实际的发展道路。这一道路的核心内容是挖掘、创造和运用自身比较优势。这方面做得如何，直接决定着城镇发展的快慢好坏。提升城镇发展质量，必须着力发挥比较优势，形成独有特色。中央城市工作会议强调，转变城市发展动力，更加注重特色发展。从主要方面看，是要着力做好三篇文章。

　　一是打造与地域自然环境和文化底蕴相协调的温婉悦人的城镇风貌。一个优美的城镇，不仅会让人感到舒适，还会给人带来动力。这种优美首先体现在特色上，而特色来自对自身独特自然环境和文化底蕴的把握与融合。城镇风貌依托其谋划与构建，不仅能够展现地域特色，也要能承载田园乡愁和家园情怀，从而既给本地人带来愉悦和动能，又让外地人产生向往。应从世界各国具有独特风貌的城镇建设中汲取有益的营养或经验，将自身别有韵味的自然环境和独具光彩的文化底蕴作为城市格局构造与品质提升的基础与支撑。值得强调的是，中华民族的传统文化底蕴因地域不同而呈现出多元化的表现形式，这种多元性能使各城镇体现出与众不同的气质与品格。在城镇的规划与建设中，自然环境因素得到一定程度的呈现，而传统文化底蕴往往遭到冷遇，这是需要进行反思和矫正的。要完善历史文化保护传承体系，像保护自然景观一样保护好城市独特的历史文脉与人文地理，使城镇风貌或城市格局切实成为彰显和传承中华优秀传统文化的重要载体，并借此不断提升市民文明素质，着力建设崇德向善的文明城市。

　　二是打造与资源条件和发展基础相衔接的现代化产业体系。城镇运行与发展的基础支撑是产业，产业带来了人口的集聚，人口的集聚又促进各方面活动的开展，城镇因此才成为推动经济社会发展的重要力量。提升城镇品质、推动城镇高质量发展，首要的是不断增强产业发展后劲，着力建设具有较强竞争力的现代化产业体系。

　　最具竞争力和最具潜能的产业是具有自身特色的产业。同质化的产业不仅会带来城镇间的恶性竞争，而且会导致发展后劲的衰退。构建具有特色的产业体系，要在坚持发展新质生产力、培育壮大战略性新兴产业和积极培育未来产业的导向之下，注重从城镇实际情况出发做好两个衔接。与资源条件相衔接。对城镇发展来说，资源条件是硬约束，是有效保障，也是比较优势。就国内实践看，一些城镇的确超越资源条件实现了某种产业的从无到有，但其中存在着不少偶然因素，并非可以通用的成功途径。与发展基础相衔接。这个基础是过去长时期艰苦努力形成的，对推动未来发展来说，是良好的依托与支撑。相对于“另起炉灶”“白手起家”来说，这是一种比较优势。

　　相应的，依托资源条件和发展基础着力打造现代化产业体系，要排除思想和操作的一些误区。首先，不能把传统产业等同于落后产业淘汰了之。传统产业并非缺乏市场需求，而具有市场需求的产业必然是富有经济效益、值得积极发展的产业;传统产业也并非落后产业，任何产业都是一定时期运用技术手段赋能的产业，与时俱进添加新的技术，传统产业就能变成现代产业。汽车业、纺织业等都是如此。其次，不能脱离城镇实际情况择新而上、见高即攀。高新产业固然现代，但也应量力而行，无视自身资源禀赋和发展条件一味盲目追求，往往会造成劳民伤财。应结合实际，集中力量选择发展那些既有光明前景，又有条件支撑的战略性新兴产业和未来产业。最后，不能盲目关停传统产业造成产业断档而影响经济发展和人民生活，要坚持新旧动能转换先立后破，以培育新产业为先，在发展中形成有序替代。城镇特别是城市人口多、压力大，尤其应注重这一点。

　　三是打造与满足人民日益增长的美好生活需要和保障经济社会发展安全相匹配的科学治理体系。再好的条件和资源都依靠人的调配和运用，城镇发展质量的不断提升来自有效的治理，而有效的城镇治理需要确立正确的出发点和落脚点。城镇治理面对的是纷繁复杂的人和事，要基于城镇运行的最为重要的诉求确立治理的出发点和落脚点，并依托其选择与完善治理的路径与方式，从实际出发构筑富有特色的科学治理体系。系统把握，城镇运行的最为重要的诉求可归纳为两点：不断满足人民日益增长的美好生活需要;保障经济社会发展安全。前者是城镇运行的根本目的，后者既是前者的重要内容，也是前者的基本保障。因此，要把这两个重要的诉求作为城镇治理体系建设的出发点和落脚点。在实践中，要自觉践行以人民为中心的发展思想，着眼于柔性、人本治理和精细、严谨治理下功夫并使之实现有机统一、无缝衔接。一方面，以公正、透明、稳定的管理制度和开明、包容、协商的管理方式全面激发各类生产主体和发展要素的创新活力，最大限度地促进创新发展，其中一个重要内容是，大力发展生活性服务业，提高公共服务水平，牢牢兜住民生底线;另一方面，压实工作责任、强化约束机制，促进各项管理或治理走深、向实、入微，万无一失地保障经济社会安全发展，重中之重是强化城市自然灾害防治，切实维护城市公共安全，高效解决人民群众的急难愁盼问题，系统谋划，协同努力，着力打造舒适便利的宜居城市、安全可靠的韧性城市和便捷高效的智慧城市。

　　着力繁荣周边与振兴乡村，增强城镇辐射带动作用

　　城镇在发展自身的同时，要增强辐射带动作用。这体现在城镇之间，更体现在城乡之间。是否扎实有效地发挥辐射带动作用，是城镇高质量发展的一个重要体现，应作为衡量城镇健康发展的一个基本标准。

　　首先，要以优化分工为基础推动城镇间协同联动。

　　城镇间，特别是中心城市与一般城镇、中心城区与周边城区，关系密切复杂，若处理不好关系，容易形成同构竞争和相互掣肘，既会抑制周边城区和中小城镇发展，也会影响中心城市、中心城区功能优化与做实走强。中央要求“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”，落实要求的关键是要以优化分工为基础推动城镇间协调联动，而在这一过程中，处于优势地位的中心城市和中心城区应当发挥好辐射带动作用。

　　在体现特色的总体导向下，中心城市与一般城镇，中心城区与周边城区的协调联动，应着力从四个方面开展工作：

　　其一，推动功能适配。除作为城镇运行所需共同具备的功能之外，城镇间及同一城市的各区域板块间对其他功能的配置原则上应错位，以免因功能复杂导致负担沉重而形成各类“城市病”，也防止功能同构而造成恶性竞争。功能配置应以自然资源禀赋和人文底蕴为基础。在总体上合理确立城市功能的同时，也应注重一些重要领域的特色化、差异性发展，其中最为重要的是构筑符合自身实际的具有竞争力的产业结构，对地区和城镇来说，产业同构是对发展和后劲的最大伤害和削弱。

　　其二，强化协作互补。在合理分工的基础上，履行好作为同一链条中不可分割的各个环节的职能，紧密相依、有机配套、相互支撑、协调运转。通过优势互补，提高资源要素配置效率，推动城镇加速发展。

　　其三，促进一体运行。以实现城镇高质量发展为导引，依托有效的协调机制，推动基础设施无缝对接、市场体系统一建设、产业结构统筹构建、生态环境共保联治、公共服务共建共享。

　　其四，实行以强带弱。通过优势互补、对口协作、功能疏解、产业转移承接、体制对接借鉴等经济、行政手段或路径，强化中心城市对一般城镇、中心城区对周边城区的支持和带动，提升城镇整体发展的速度和质量。

　　其次，要以城带乡加快实现农业农村现代化。中国式现代化既包括城市的现代化，又包括农业农村现代化。总体上说，农业生产投入高而经济效益低，难以形成加速实现现代化的物质条件。而城镇特别是城市是优质资源要素的主要集聚地，是经济、政治、文化、社会等活动的中心，具有超于农村的发展动能，因此，就现代化建设而论，对城乡关系的认识可概括为两点：一是全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务在农村;二是单靠农村自身努力难以实现现代化，推进农业农村现代化，城镇必须发挥主体作用。强化城镇的辐射带动作用，重要的是强化城镇带动乡村、促进乡村加快振兴的作用。国家已经确立了推进城乡融合发展的战略部署，并提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的一系列重大举措。城乡融合的根本走向是实现城乡平等，而现实的实施路径和本质要求则是在城乡联动的过程中强化以城带乡、以工补农、以企助村，这要在以下方面进一步着力：

　　其一，实行公共资源城乡公平均衡配置。统筹生产、生活、生态和安全的需要，一体制定城乡经济社会发展规划，一体建设道路、电力、通信、供水、数字等基础设施，一体打造良好的公共服务体系和财政、金融等政策支持环境。要特别强调的是，推动城乡基本公共服务均等化，是增进农民福祉、实现乡村振兴的关键性举措。近年来，我国农村地区围绕文化教育、医疗卫生、养老托幼等实施了一系列公共服务设施建设，但基本公共服务不健全、欠均衡、少规划等问题依然存在。推动城乡基本公共服务均等化，要克难而进，在明确目标任务的基础上，着力建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制，打造城乡一体、覆盖全民、均衡配置的教育、医疗、文化、科技、社会保险、社会救助等基本公共服务体系。

　　其二，着力推动农村人口进一步向城镇转移。减少农村人口，不仅有利于增加城镇发展能量，也有利于提高农民收入和消费水平，为农村改善生产模式与经营方式创造条件。我国户籍人口城镇化率还比较低，广大的城镇特别是中小城市仍有较大的人口容纳空间。以人为核心的新型城镇化的一个关键任务就是推动农村人口向城镇转移并使转移人口市民化。推动农村人口进一步向城镇转移，一方面要深化户籍制度改革，最大限度地破除各类城镇吸纳农民与落户的限制，另一方面要健全农业转移人口市民化配套政策体系，促进建立农业转移人口全面享受城市基本公共服务制度。

　　其三，大力促进城乡要素平等交换、双向流动。农村与城市的发展落差难以缩小，与“三农”的性质特点相关，更是长期推行的城乡二元结构体制所致。近年来，各地加大公共资源向“三农”配置的力度，加快健全城乡发展一体化体制机制，在破除城乡二元结构上取得较大进展。但是，公共资源对农村的覆盖范围和支持力度还不够，在就业、医疗、社会保障等领域所享受的公共服务水平仍与城镇居民存在差距。推动城乡融合，必须把消除二元结构作为重中之重，加快建立健全基本公共服务城乡普惠共享机制，实现城乡居民同权同责，深化农村土地制度改革，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，按照价值规律经营好村庄，使农村要素通过市场机制最大限度释放能量。

　　其四，依托改革促进城市先进要件融入农村。实现农业农村现代化需要优势市场主体、先进技术手段和现代经营模式等做支撑，而城市对这些要件拥有优势。吸引城市先进要件进入农村、服务农村的基础条件是规模化的土地或农地。应深入推进农村承包地和宅基地两个“三权分置”改革，化解“一亩三分地”经济模式无法直接对接先进要件的困境，促进规模经营和一二三产业融合。与此同时，积极发展各类新型农业经营主体，促进适应当地情况的集体经济发展。

　　其五，强化以城带乡、以工补农的帮扶行动。进一步发挥制度优势，牢固建立城镇“一对一”或“多对一”的结对帮扶机制，通过人、财、物、技等的直接支持加快重点农村发展;鼓励城镇企业和其他单位采取灵活的形式支援农村发展，特别是借助自身的现代技术平台帮扶农业生产和农产品销售;推动城市工商资本增强社会服务性投入，为化解农村教育、医疗、文化、科技等方面的难题作出积极贡献。

　　(作者曾任原国务院体改办综合司司长，国家发展改革委原综合改革司司长、地区经济司司长，国家促进中部地区崛起工作办公室副主任，国家发展改革委副秘书长)

　　责任编辑：梁瑞